在PPP熱潮中，中央多項(xiàng)政策均明文嚴(yán)禁固定回報(bào)，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。環(huán)保PPP項(xiàng)目也不例外，而實(shí)踐中，部分地方確實(shí)已將保底量視為固定回報(bào)、政府兜底。這樣一來，則會(huì)給環(huán)保PPP“保底量”扣上“固定回報(bào)”的帽子。

　　《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，PPP政策走向備受關(guān)注。財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)2017年11月初表示，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對(duì)新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。PPP規(guī)范發(fā)展，已是當(dāng)前和今后一段時(shí)期推廣運(yùn)用PPP模式工作的重要內(nèi)容。禁止固定回報(bào)也是規(guī)范發(fā)展極為重要的一環(huán)，不過環(huán)保PPP項(xiàng)目的“保底量”是否屬于固定回報(bào)則有必要進(jìn)行研究與厘清。

　　一、嚴(yán)禁“固定回報(bào)”有利于PPP長遠(yuǎn)發(fā)展

　　此類PPP熱潮中，中央多項(xiàng)政策均明文嚴(yán)禁固定回報(bào)，這是規(guī)范發(fā)展之必然，有利于中國PPP事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　1、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(25號(hào)令)第二十一條：政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。

　　2、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　3、《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》(財(cái)金[2016]32號(hào))：要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資；要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

　　4、《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(財(cái)金函[2016]47號(hào))：對(duì)采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，將不予受理。

　　5、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號(hào))：各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　6、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào))：不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　7、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(財(cái)金〔2017〕76號(hào))：項(xiàng)目不得采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

　　8、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))：政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下對(duì)項(xiàng)目給予必要的支持，但不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，不得對(duì)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)無限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益。

　　9、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))“集中清理已入庫項(xiàng)目”的情形包括：“(四)構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。”

　　二、“固定回報(bào)”的實(shí)質(zhì)在于幾無風(fēng)險(xiǎn)、弱績效關(guān)聯(lián)

　　世澤律師事務(wù)所合伙人、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家靳林明在《PPP項(xiàng)目“固定回報(bào)”是要問一個(gè)明白，還是要裝作糊涂？》一文中指出，固定回報(bào)是在政府和投資人之間的概念，是從投資人的角度來看待的，所關(guān)注的是除投資人投入的資金外，從政府方獲得的額外收益是否是固定的、是否承擔(dān)了對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；固定回報(bào)不是說投資人不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而是說在PPP項(xiàng)目中，投資人獲得的回報(bào)與項(xiàng)目自身建設(shè)、運(yùn)營好壞沒有關(guān)聯(lián)，或者關(guān)聯(lián)度不高。

　　顯然，固定是表面，幾無風(fēng)險(xiǎn)、和績效是否高度關(guān)聯(lián)是關(guān)鍵內(nèi)核。

　　三、環(huán)保領(lǐng)域“保底量”被誤傷

　　北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理、財(cái)政部/國家發(fā)改委PPP雙庫專家劉世堅(jiān)在就財(cái)金[2016]32號(hào)文件進(jìn)行點(diǎn)評(píng)時(shí)指出，需要注意的是，對(duì)于“固定回報(bào)”和“明股實(shí)債”的邊界及特征若無明晰界定，則類似于對(duì)“保底水量”之類合理商業(yè)安排發(fā)生誤傷的情況必然無法杜絕。

　　實(shí)踐中，部分地方確實(shí)已將保底量視為固定回報(bào)、政府兜底。E20環(huán)境平臺(tái)從多家環(huán)保企業(yè)得知，有些地方政府在污水處理PPP項(xiàng)目中沿用國家有關(guān)禁止固定回報(bào)的政策規(guī)定，不同意設(shè)置保底水量條款。在垃圾處理領(lǐng)域，也出現(xiàn)保底量條款被取消的情形。某固廢行業(yè)龍頭企業(yè)高層在2017年9月一次PPP論壇上發(fā)言時(shí)表示，“保底量是很多垃圾發(fā)電項(xiàng)目和污水處理項(xiàng)目PPP協(xié)議的必要條款，但鑒于很多城市垃圾量充足且穩(wěn)定增長，一些垃圾發(fā)電項(xiàng)目PPP協(xié)議中政府堅(jiān)持取消保底量的條款，企業(yè)也只能不情愿地接受了。”